ТЕКСТЫ КНИГ ПРИНАДЛЕЖАТ ИХ АВТОРАМ И РАЗМЕЩЕНЫ ДЛЯ ОЗНАКОМЛЕНИЯ
§ 2. Державний лад Реформи і контрреформи
.
§ 2. Державний лад Реформи і контрреформи
Широко визнано, що скасування кріпосного права в 1861 р. І І
подальші реформи ознаменували в Росії перший крок на шляху перетворення
феодальної монархії у буржуазну.
Реформами 60—70-х XIX ст. років у державний устрій
Російської імперії було запроваджено окремі елементи буржуазної державності:
створено виборні представницькі установи місцевого
адміністративно-господарського управління (земські та міські органи
самоврядування), виборні органи суду (мирові судді), закладено основи
буржуазного судоустрою і судочинства, гнучкішими стали форми фінансового
контролю і цензури, закріплено принцип всестановості в комплектуванні армії і
діяльності установ народної освіти тощо. Ці реформи є буржуазними і тому, що
вони враховували інтереси буржуазії і приватної власності, створювали
сприятливі умови для розвитку торгівлі, промисловості та кредиту. Нові риси
спостерігаються і в діяльності успадкованих від кріпосницької епохи установ: у
міністерствах було проведено децентралізацію, яка супроводжувалася деяким
розширенням повноважень місцевих органів; урядовий апарат дедалі більше рахувався
з думками дворянської та буржуазної громадськості, що висловлювалися через
періодичну пресу.
Певні зміни відбулися і в складі бюрократії. її кількість
зросла і досягла на початку XX ст. 385 тис. осіб (з них 161 тис. — класних
чиновників). Серед вищої бюрократії знизився відсоток земельних власників
(трохи більше 50%). Хоча у її складі, як і раніше, переважали дворяни-урядовці,
поряд з цим з’явилися і нові прошарки. Один з них становив так званий «третій
елемент» — вільнонайманий персонал органів самоврядування (лікарі, вчителі,
статистики тощо). Починаючи з 60-х років у державному апараті почали працювати
жінки (рахівницями Державного контролю). Наприкінці століття на державній
службі (у навчальних і медичних установах, на пошті, телеграфі) перебувало вже
38 тис. жінок.
Однак значення цих процесів не слід перебільшувати. Незважаючи
на здійснення буржуазних реформ і деяких змін в організації, складі та
діяльності урядових установ, Росія залишалася абсолютною монархією із
самодержавним монархом на чолі. В країні зберігалися основні дореформені
державні вищі, центральні і навіть місцеві установи з дворянською урядовою
більшістю.
Буржуазне реформаторство 60—70-х років було непослідовним.
Це, зокрема, виявилося в тому, що деякі важливі зміни в соціальному та
політичному ладі хоча і підготовлялися, але так і не набули чинності. Хитання
уряду між прогресивними перетвореннями і реакційними розширювали і зміцнювали
опозицію старому ладу. Суттєвою вадою реформ стала їх половинчатість. Вона
була притаманна і «базовій» реформі — скасуванню кріпосного права. Влучним є
висновок М. О. Троїцького, що «половинчатість реформи виразилась у тому, що
економічний базис став новим, капіталістичним, а всередині його збереглись
пережитки старого, феодально-кріпосного ладу…». Ця ж недостатність була
притаманна й більшості інших реформ. Відбивши революційну хвилю на рубежі
70—80-х років, уряд, очолюваний Олександром III, переходить до відвертої
реакції. Царський маніфест від 29 квітня 1881 р. проголошував непохитність
самодержавства. У 80-х і на початку 90-х років здійснюється ряд контрреформ,
які значною мірою скасували найпослідовніші буржуазні реформи і повернули
деякі дореформені порядки. Цей курс намагався продовжувати у перші роки свого
правління і останній імператор Росії Микола II.
На середину XIX ст. вся територія України в складі Російської
імперії (дев’ять губерній) була поділена між трьома генерал-губернаторами:
Малоросійським (Харківська, Полтавська, Чернігівська губернії), Київським
(Південно-Західний край — Київська, Подільська та Волинська) та Новоросійським
(Катеринославська, Херсонська та Таврійська губернії).
В наслідок тощо, що царат на середину XIX ст., мав усі підстави
вважати, що його інкорпорацій на та русифікаторська політика на Сході і Півдні
України була належним чином реалізована, намісницька влада тут припинила своє
існування. У 1856 р. було ліквідоване Малоросійське генерал-губернаторство, а в
1874 р. — Новоросійське.
У пореформеній Російській імперії, в тому числі в Україні,
існував в основному колишній адміністративно-територіальний поділ. Для шести
її губерній характерною була така структура управлінського апарату:
адміністрація губернська-повітова-дільнича (з 1889 р.) і волосна-сільська.
Таким чином, на середину 70-х pp.
XIX ст. тільки три губернії — Київська, Подільська та
Волинська — мали ще своєрідну загальну надбудову у вигляді
генерал-губерна-торської влади.
Генерал-губернатори. Київський, подільський та волинський
генерал-губернатор (він також іменувався головним начальником
Південно-Західного краю) був вищим представником верховної влади у «ввірених
йому губерніях». Закон припускав поєднання посад генерал-губернатора і
командувача військ Київського військового округу.
Власний апарат генерал-губернатора був невеликим — складався
лише з канцелярії та кількох урядовців для особливих доручень. У необхідних
випадках він діяв через підпорядкованих йому губернаторів.
Повноваження «головного начальника краю» були закріплені
Загальною інструкцією генерал-губернаторам Росії (її було включено у Звід
губернських установлень), а також в інших нормативних актах — статутах,
положеннях, в окремих «височайших» веліннях. Наскільки широким було коло
питань, наданих головному начальнику Південно-Західного краю, можна судити за
ще маловідомими матеріалами Центрального державного історичного архіву
України зокрема, за таким фактом: коли в 1888 р. Департамент загальних справ
Міністерства внутрішніх справ намагався одержати зведені дані про «предмети
відомства» генерал-губернатора, його канцелярія підготувала довідку, в якій
лише неповний перелік цих «предметів» (понад визначених Загальною інструкцією)
складався з 83 пунктів. Загальна інструкція наголошувала, що
генерал-губернатори — «суть головні блюстителі недоторканості верховних
самодержавства, користі держави і точного виконання законів та розпоряджень
вищого уряду щодо всіх частин управління у ввіреному їм краї». При цьому до
обов’язків генерал-губернаторів належали питання «загального добробуту» і
«внутрішньої безпеки». Закон надавав генерал-губернатору право ревізувати усі
дії осіб, йому підвідомчих, доповнювати, змінювати або скасовувати постанови
підпорядкованих йому губернаторів, а в необхідних випадках (у разі «безуспішності»
дій місцевого начальства) — безпосередньо вживати заходів «як до поновлення
спокою, так і до відвернення будь-якої причини відновлення безпорядків».
Досить широкі права надавалися генерал-губернатору у разі
оголошення на всій підвідомчій йому території або в окремій місцевості
надзвичайного стану (тобто стану посиленої чи надзвичайної охорони) згідно з
сумнозвісним Положенням про заходи з охорони державного порядку і громадського
спокою від 14 серпня 1881 р. При цьому право оголошення на даній території
стану посиленої охорони належало генерал-губернатору (стан надзвичайної охорони
вводився рішенням Комітету міністрів, яке затверджувалося царем). Цими
повноваженнями генерал-губернатор широко користувався, здійснюючи колоніальну
політику царату в Україні.
Такі ж повноваження генерал-губернатор мав і у разі введення
воєнного стану на підставі закону 1892 р.
Чітку охоронну спрямованість мали й інші повноваження головного
начальника Південно-Західного краю, закріплені в ряді нормативних актів. Так,
на генерал-губернатора згідно з «высочайшим повелением» 1888 p. покладався
обов’язок «вживати заходів до заміщення посад у Південно-Західному краї особами
російського походження», від нього залежала видача дозволів на приїзд до міста
та тимчасове проживання у ньому «євреям, які не мають права постійного
проживання в Києві». Серйозним політичним змістом була позначена роль
генерал-губернатора в керівництві церковними справами. Зокрема, під пильним
генерал-губернаторським наглядом перебувала діяльність римсько-католицької
церкви: лише з його дозволу могли засновуватися нові костьоли, алтарі та
каплиці; без згоди генерал-губернатора не могли призначати ксьондзів на
приходські посади; він міг відлучати їх від посад, переміщувати і накладати на
них грошові стягнення «за невиконання вимог і розпоряджень громадської влади».
Генерал-губернатор відігравав важливу роль у забезпеченні
домінуючих позицій російського дворянства у Південно-Західному краї: він
призначав і звільняв предводителів (маршалків) дворянства, вживав заходів до
зміцнення дворянського землеволодіння. Так, якщо виявлялися угоди, що
складалися всупереч вимогам законів від 10 червня 1864 р. та 10 грудня 1865 р.
(цими законами заборонялося придбання маєтку у дев’яти західних губерніях
полякам та євреям), генерал-губернатор подавав у суди позови про скасування
нотаріальних актів за цими угодами. При цьому він ставив перед окружним судом
питання про притягнення до відповідальності нотаріусів, які засвідчували
незаконні угоди.
Значною була роль генерал-губернатора у реалізації селянської
реформи на Правобережній Україні. Після польського повстання 1863 р. життєво
важливим завданням царської адміністрації стало позбавлення польського
визвольного руху соціальної бази, у тому числі на Правобережжі. Необхідно було
протиставити польському дворянству регіону українське селянство. З цією метою
акти-
візувалось проведення селянської реформи. Тут, на відміну
від решти територій України реалізувалась операція з обов’язкового викупу
селянських наділів у поміщиків. Мирові посередники, які реалізували селянську
реформу безпосередньо, призначались в адміністративному порядку. Місцеве
дворянство було усунуте від цих процесів.
Скасування кріпосного права на Правобережній Україні, придушення
польського повстання, інші акції надзвичайного характеру здійснювались за
безпосередньої адміністративної участі генерал-губернатора. У «звичайних»
умовах ця надбудова скоріше заважала нормальному здійсненню державного
управління.
Яскравим виявом русифікаторської, колоніальної політики, що
здійснювалася царатом у Південно-Західному краї, було положення
«конфіденційного» циркуляра міністра внутрішніх справ від 16 жовтня 1881 p.,
згідно з яким лише з дозволу генерал-губернатора могли влаштовуватися
«публичное исполнение разных сценических представлений, декламации и пения на
малороссийском наречии и вообще не на русском языке».
«Криза верхів» у період другої революційної ситуації виявилася,
зокрема, в заснуванні посад тимчасових генерал-губернаторів. 5 квітня 1879 p.,
через три дні після замаху О. Соловйова на Олександра II, був опублікований
царський указ про призначення тимчасових генерал-губернаторів у Петербурзі,
Харкові й Одесі; відповідними правами наділялися московський, київський, варшавський
генерал-губернатори, їх влада поширювалася й на сусідні губернії. Так, у 1882
р. Київському генерал-губернаторові були тимчасово підпорядковані
чернігівський і полтавський губернатори. У подальші роки Комітет дії положення
про посилену охорону чи оголошував воєнний стан у Київській, Подільській і
Волинській губерніях або окремих місцевостях з надання генерал-губернатору
обов’язків Головнокомандувача та права видавати обов’язкові постанови для
попередження порушень державної безпеки. Генерал-губернаторам
підпорядковувалися усі цивільні установи, навчальні заклади, судові органи.
Вони дістали право арешту, адміністративного вислання будь-якої особи,
припинення або заборони періодичних друкованих видань.
Тимчасовим генерал-губернатором в Харкові був призначений
граф М. Т. Лоріс-Меліков, в Одесі — Е. І. Тотлебен. Ці герої російсько-турецької
війни 1877—1878 pp. мали своєю популярністю відповідно вплинути на місцевих
жителів.
Введення тимчасових генерал-губернаторств призвело до масових
репресій, повальних обшуків, арештів, висилань. Військово-окружні суди (їм
генерал-губернатори передавали на власний розсуд справи цивільних осіб) почали
виносити смертні вироки. Діяльність тимчасових генерал-гебернаторів
характеризувалася надзвичайним самоуправством і сваволею. Особливо нещадно
діяли Тотлебен та його помічник С. Ф. Панютін.
Ключову позицію у місцевому управлінні, як і раніше, посідав
губернатор. Здавалося, буржуазні реформи 60—70 років, з якими пов’язувалося
багато надій, перетворять в дусі часу всю систему місцевого управління.
Звільнення селян від кріпосної залежності і проголошене зрівняння всіх станів у
правах, відокремлення суду від адміністрації, введення земського та міського
самоврядування тощо істотно змінили становище губернаторів. До їх відання не
ввійшли і деякі щойно створені державні установи (контрольні палати, акцизні
управління тощо). Однак незабаром уряд почав вдаватися до заходів, що прямо
суперечили принципам реформ 60— 70-х років. Унаслідок цього наприкінці XIX ст.
губернатори дістали повноваження, яких вони не мали навіть у дореформений
період.
Неухильно нарощувалися карально-поліцейські функції губернаторів.
У 1866 р. вони дістали право вимагати виконання своїх «законних вимог» від
усіх службовців, незважаючи на службову підлеглість, старшинство за посадою
або чином. Тоді ж губернаторам була надана можливість ревізувати усі цивільні
установи губернії, незалежно від відомства (це перетворило їх у повновладних
вершителів долі чиновництва), а також закривати приватні товариства, клуби
тощо у разі виявлення в їхній діяльності чогось «противного державному
порядку, громадській безпеці та моральності». 31876 р. вони почали видавати
«для правильного виконання узаконень про благочиння і безпеку», так звані
«обов’язкові постанови» (про заборону зборів, закриття органів преси та ін.).
Особливо посилюється адміністративна влада губернаторів
після видання Положення про заходи з охорони державного порядку і громадського
спокою від 14 серпня 1881 р. Згідно з цим законом у разі введення режиму
посиленої охорони губернатор мав право закривали збори, торговельні та
промислові заклади, забороняти органи преси, арештовувати (на строк до трьох
місяців) і штрафувати (на суму до 500 крб.) винних у порушенні «обов’язкових
постанов», а також висилати «підозрілих» і «шкідливих» осіб за межі губернії.
За поданням губернатора Особлива нарада при МВС вирішувала питання про
адміністративне заслання на строк до п’яти років осіб, «шкідливих для
державного та громадського спокою».
Домінуючою була роль губернаторів в організації поліцейського
нагляду (гласного та негласного) за особами «сумнівної політичної
благонадійності». Під час здійснення судової контрреформи губернатор набув
права впливати на суди (наприклад, він переглядав списки осіб, які були
намічені для обрання їх мировими суддями, і списки присяжних засідателів), у
1889 р. він стає головою адміністративно-судової установи — губернського
присутствія. Він же подавав міністру внутрішніх справ для затвердження кандидатури
земських дільничних начальників. Земське положення 1890 р. і Міське положення
1892 р. поставили під жорсткий губернаторський контроль органи земського та
міського самоврядування. Губернатору підпорядковувався весь поліцейський апарат
губернії: він безпосередньо призначав поліцмейстерів та повітових справників з
помічниками, а також станових приставів. Про будь-який «безлад» вони мусили
негайно доповідати «хазяїну губернії». Отже, владні повноваження губернаторів,
закріплені в законодавстві другої половини XIX ст., мали цілком визначену
спрямованість, відбивали основну лінію у внутрішній політиці самодержавства.
Губернатор у російській провінції був справжнім сатрапом, від ласки якого
залежало існування будь-якої установи і навіть доля будь-якої особи у
«ввіреній» йому губернії.
Широкі каральні права, розгалужений апарат, на який спирався
губернатор, використовувалися ним насамперед для боротьби з реальними і
потенційними політичними противниками існуючого ладу. Конкретні напрями
діяльності губернаторів з охорони «порядку і спокою», основні об’єкти та
суб’єкти губернаторської «уваги» містилися в численних циркулярах Міністерства
внутрішніх справ переважна більшість їх видавалась Департаментом поліції, як
правило, під грифами «таємно» і «цілком таємно».
В умовах досить широкої, часто недостатньо визначеної компетенції
губернаторів, величезних масштабів каральної влади, з одного боку, і дуже
слабкого контролю за їхньою діяльністю, з іншого (досить сказати, що протягом
80-х і 90-х років жодна губернія не була піддана повній ревізії), стан справ
багато в чому визначався особистісними та діловими якостями, рівнем загальної
культури, політичними спрямуваннями, симпатіями й антипатіями тих, хто обіймав
губернаторську посаду. Призначення нерідко залежало від випадку, але насамперед
— від протекції.
Слід наголосити, що у другій половині XIX ст. значно зріс порівняно
з дореформеним періодом освітній ценз губернаторів: кількість осіб з вищою
освітою досягла двох третин. Усі губернатори були спадкоємними дворянами (дехто
належав до титулованої знаті). За майновим станом вони належали до найбільш
забезпеченої категорії вищого чиновництва. У переважній більшості їхні земельні
володіння перевищували тисячу десятин. Одним з найбагатших людей країни
вважався катеринославський губернатор граф Ф. Кел-лер, у якого було понад 20
тис. десятин землі.
Не можна заперечувати той факт, що наприкінці 50-х — на
початку 60-х років XIX ст. з’явився новий тип ліберальних, освічених
губернаторів. До них належав, зокрема, херсонський губернатор Басманов,
відомий своєю невтомною боротьбою зі зловживаннями. Але діяльність таких
губернаторів дратувала представників уряду, через що була нетривалою.
З 1866 p., після замаху Д. Каракозова на царя Олександра II,
почалася масова заміна губернського начальства. Губернаторів нового типу стає
дедалі менше і менше. їхні місця посідають відверті реакціонери. Особливо
збільшився попит на них у період політичної реакції 80—90-х років. До таких
діячів належали полтавський губернатор Є. Янковський, чернігівський губернатор
О. Анастасьєв і чимало інших, які чинили сваволю і беззаконня. Про те, що
факти зловживання владою, хабарництва тощо стали серед губернської
адміністрації досить поширеними, свідчать і «політичні огляди», які подавалися
в 70—90-х роках спочатку до III відділення власної його імператорської
величності канцелярії, а потім — до Департаменту поліції МВС начальниками
жандармських управлінь.
Губернатор фактично координував діяльність місцевих органів
усіх відомств та органів місцевого самоврядування. Посилення влади губернатора
йшло шляхом не передачі в його руки владних функцій від інших посадових осіб та
відомств, а через зміну форм
функціонування губернаторської влади та засобів впливу на
місцеві органи.
Характерна особливість губернаторського управління в другій
половині XIX — на початку XX ст. полягала в тому, що вплив губернаторської
влади на місцеві органи здійснювався не тільки й не стільки шляхом прямого
підпорядкування, але й через: 1) головування губернатора та участь в роботі
губернських присутствій, комітетів та комісій; 2) через загальний нагляд за
діяльністю місцевих органів різних відомств та органів місцевого
самоврядування; 3) через участь у підборі та розміщенні кадрів чиновників.
У кожному із 85 повітів України адміністративна влада належала
справнику, який призначався губернатором з числа дворян і був відповідальним
перед ним. Справник очолював повітове поліцейське управління, до складу якого
входили два дворянські засідателі, що обиралися повітовими дворянськими
зборами. Повітовий справник головував у ряді розпорядчо-виконавчих колегій і
дорадчих органів (присутствій та комітетів), які відігравали роль виконавчих
інстанцій для відповідних губернських установ. Деякі з присутствій та комітетів
очолював повітовий предводитель дворянства.
Важливе місце в урядовому апараті, покликаному забезпечувати
«порядок і спокій» серед селянського населення, було відведено земським
дільничним начальникам, посада яких вводилася законом від 12 липня 1889 рА
Вони призначалася губернаторами за погодженням з предводителями дворянства з
наступним затвердженням міністром внутрішніх справ. Земськими начальниками
могли бути тільки спадкоємні дворяни, які володіли землею в повіті і мали вищу
освіту. Однак Положення про земських дільничних начальників припускало низку
винятків; за неможливості відшукати кандидатів, які б задовольняли вимоги обох
цензів, міністр мав право призначати земських начальників з дворян без вищої
освіти, але з підвищеним майновим цензом, або ж з вищою освітою, але без
установленого цензу.
Закон передбачав можливість призначення на цю посаду також
осіб без середньої освіти (якщо у них був чин колезького реєстратора, тобто
нижчий класний чин). У суспільстві ця норма була оцінена належним чином. Так, в
пародії на закон від 12 липня
1889 р., названій «Положення про земських дільничних
каналій» дотепно відмічалося, що на посади земських начальників могли
призначатися «…місцеві дворяни, які не закінчили курсу повітового училища або
рівного йому за правами навчального закладу, але які вміють, втім, рахувати до
трьохсот, якщо при цьому вони, прослуживши в канцелярії предводителя
дворянства на посаді канцелярського служителя першого класу, удостоїлись
підвищення, хоча б у відставці, в класний чин колезького реєстратора».
За законом від 29 грудня 1889 р. міністру внутрішніх справ
дозволялося як «тимчасовий захід» призначати земських начальників з осіб, які
не мали середньої освіти (про чин колезького реєстратора вже не згадувалося) і
не задовольняли інших підвищених вимог, за умов, що зазначені особи визнавалися
міністром внутрішніх справ «здатними до відправлення цієї посади», фактично цей
виняток став правилом: губернатор і міністр насамперед враховували спроможність
кандидатів здійснювати «тверду владу». Так, за даними земського відділу МВС,
складеними у 1903 р. по 10 губерніях (в тому числі Полтавській та Херсонській),
понад 21% земських начальників не мали середньої освіти, не кажучи вже про
вищу.
Земські начальники наділялися, крім судових, широкими адміністративними
функціями, до яких належали нагляд за органами селянського громадського
управління та ревізія їхньої діяльності, усунення неблагонадійних волосних та
сільських писарів. У разі відсутності чинів повітової поліції земські
начальники здійснювали їхні функції. До 1906 р. земський начальник мав право
накладати на осіб сільського управління, які не виконали його законних вимог
штраф до 5 крб. і арешт до 7 днів без будь-якого формального провадження: він
затверджував суддів, переглядав вироки суду (раніше вони вважалися
остаточними).
Опорою урядової адміністрації в її діяльності щодо підтримання
«порядку і спокою» на селі були органи селянського самоврядування — волосного
та сільського. Цей апарат, який утримувався за рахунок селян, перебував у
повній залежності від земських начальників. Він був безпосереднім провідником
розпоряджень властей.
Значну увагу уряд надавав діяльності волосної та сільської
адміністрацій щодо забезпечення надходження до скарбниці від селян численних
платежів. Крім викупних платежів, селянство несло тягар різних зборів
(казенних, земських, сільських, страхових тощо), від яких звільнялися інші
стани. Селяни мусили сплачувати також непрямі податки на предмети широкого
споживання (гас, сірники, чай, цукор, тютюн тощо). Внаслідок цього податки та
платежі забирали більшу частину доходу селянського господарства, а нерідко й
перевищували його, з року в рік зростали недоїмки з усіх видів платежів.
Значну роль у місцевому державному апараті відігравали органи
поліції — загальної та політичної. Система органів загальної (загально-цивільної)
поліції, яка функціонувала у другій половині XIX ст. і була підпорядкована
місцевій адміністрації, склалася в основному після поліцейської реформи 60-х
років.
До реформи в губерніях роздільно існували повітова і міська
поліції. Ці органи були створені на основі Положення про земську поліцію від 3
червня 1837 р. та Наказу чинам та служителям земської поліції. Вони фактично
будувалися на засадах, притаманних ка-теринівському законодавству. На поліцію у
дореформений період покладалося стільки обов’язків (крім суто поліцейських, тут
були господарські, слідчі й судові функції), що виконати їх було неможливо.
Діяльності поліцейських установ в умовах зростання антифеодального руху
перешкоджала відсутність формального розмежування територіальних меж відання
міської та повітової поліції. Порядок комплектування особового складу поліції
також не відповідав вимогам часу і тим завданням, які покладалися на неї урядом—
насамперед активно придушувати невдоволення народних мас і забезпечувати
«порядок і спокій». Земський справник, який обирався дворянами, нерідко за
своїми політичними поглядами та фізичними даними не відповідав своїй посаді, та
й не мав, до того ж, спеціальної професійної підготовки. Інші посади в поліції
заміщувалися, як правило, армійськими офіцерами, які одержали під час служби
поранення і вийшли у відставку.
Поліцейська реформа 60-х років XIX ст. була зумовлена тими
самими соціально-економічними й політичними причинами, що й інші буржуазні
реформи того періоду. Водночас ця реформа мала ще й особливі причини. Зокрема,
скасування кріпосного права призвело до ліквідації вотчинної поліції, яка була
істотним додатком державної влади. Отже, уряд намагався цим підсилити низові її
ланки. Того ж вимагали нові умови класової боротьби, різке зростання
селянського руху як наслідок грабіжницького характеру селянської реформи. Саме
тому поліцейська реформа стала другою за вагою в ряду буржуазних реформ.
25 грудня 1862 р. Олександр II видав указ, яким затверджувалися
Тимчасові правила про устрій поліції в містах та повітах губерній, що
підлягають загальному установленню керованих. Але трапилося так, що норми
Тимчасових правил фактично діяли понад півстоліття, а подальшого реформування
нижчих ланок поліції так і не сталося.
З 1862 р. у коленому повіті існував єдиний поліцейський орган—
повітове поліцейське управління. Стаття 633 зміненого Загального установлення
губернської проголошувала: «Весь повіт з повітовими і безповітовими містами,
посадами, містечками і селищами, розташованими в ньому, підлягає відомству
повітової поліції». Повітове поліцейське управління являло собою колегіальний
орган, що його очолював повітовий справник. При ньому були його помічник і
члени-засідателі повітового поліцейського управління, які усі разом складали
загальне присутствіє управління. Слід наголосити, що повітовий справник після
реформи не обирався дворянами, як раніше, а призначався губернатором або
генерал-губернатором. Про те, яке велике значення надавалося підбору
відповідних кандидатур на посаду начальника реформованої поліції, свідчить хоч
би те, що не всі колишні земські справники мали можливість посісти це місце.
Указ Олександра II від 25 грудня 1862 p., зокрема, передбачав: «З обраних
дворянами теперішніх справників… залишити на новій посаді тільки тих, хто на
розсуд начальників губернії може дійсно на користь виконувати обов’язки, на них
знов накладені, решту ж затим звільнити, замістивши їх іншими особами, також
за безпосереднім розсудом начальників губерній». Підбираючи кандидатури на
посаду повітового справника, губернатор міг ігнорувати формальні перепони:
передбачалося, що, призначаючи справників він «не обмежується правилами про
відповідальність чинів до розрядів посади». Серед чинів повітової поліції
становище справника було особливим, що неодноразово підкреслювалося у законі.
За ним залишалося право ухвального голосу з усіх питань, які розглядалися
поліцією.
Повіт поділявся на дрібніші адміністративно-поліцейські одиниці:
стани, дільниці (сотні) та селища. У станах поліцію очолювали станові пристави,
які належали до розряду «виконавчих урядовців поліції». Вони призначалися на
посаду губернатором за поданням повітового справника. Кількість станів у
повітах була різною (від 2 до 4) і залежала від таких чинників, як розмір
території, чисельність населення, стан «порядку і спокою».
У 1878 р. становим приставам призначили помічників — поліцейських
урядників. Вони вводилися в 46 губерніях Росії, причому кількість їх була
неоднаковою: в 20 губерніях вона не перевищувала 100, в 15 — коливалась від
100 до 125, в 9 — від 125 до 175, а у Волинській та Подільській губерніях їх
було по 200. Надалі кількість урядників збільшили.
І «виконавчі урядовці» (станові пристави), і «нижчі чини поліції»
(урядники) одержували утримання від держави. У 60—70-х роках XIX ст. уряд вжив
заходів щодо забезпечення поліції надійними кадрами, змінив порядок її
комплектування (вводився принцип вільного наймання за контрактом), збільшив
платню, підвищив розмір пенсій, установив нагороди за вислугу років.
Соцькі і десяцькі, які обиралися на ці посади безпосередньо
населенням, виконували свої обов’язки безоплатно. У разі наймання на вказані
посади сторонніх осіб, вони одержували винагороду за рахунок самооподаткування
населення.
Тимчасові правила 1862 р. зберегли самостійну, окрему від
повітової, міську поліцію в усіх губернських та в «деяких визначних» містах,
посадах і містечках. В Україні на початку XX ст. міську поліцію мали, крім
дев’яти губернських центрів, і міста, «підвідомчі градоначальству» (Одеса,
Керч, Севастополь, Миколаїв), а також повітові та безповітові міста; Балта
Подільської губернії, Бердичів Київської губернії, Ніжин Чернігівської
губернії, Бердянськ, Феодосія, Бахчисарай і Карасубазар Таврійської губернії.
В усіх зазначених населених пунктах існували міські поліцейські
управління на чолі з поліцмейстерами. Поліцмейстер та його помічник
призначалися губернатором (градоначальником). Управлінню були підпорядковані
«виконавчі урядовці поліції» (дільничні та міські пристави та їхні помічники, а
також поліцейські наглядачі) та «нижчі чини» (городові та інші «поліцейські
служителі»).
Міста поділялися на частини, дільниці — на околотки. Частини
очолювалися міськими приставами, дільниці — дільничними. Структура
поліцейського апарату залежала від розміру міста, чисельності населення.
Наприклад, Київ на початку XX ст. поділявся на сім поліцейських дільниць:
Либідську, Бульварну, Подільську, Лук’янівську, Печорську, Дворцову, Польську.
При поліцейських управліннях в містах перебували пожежні команди на чолі з
брандмейстерами.
Одним із завдань поліцейської реформи 60—70-х років XIX ст.
було звуження компетенції поліції, звільнення її від багатьох «зайвих»
функцій. Певною мірою це було досягнуто. Так, провадження попереднього слідства
в кримінальних справах передавалося після судової реформи 1864 р. судовим
слідчим, господарські функції і питання благоустрою — органам земського та
міського самоврядування тощо. Однак поліцейська реформа мала незавершений
характер, вона не внесла в компетенцію поліції ясність та виразність, не
усунула плутанину і суперечності, притаманні її дореформеній діяльності.
Зберегли свою чинність багато норм Положення про земську поліцію і Наказу її
чинам та служителям 1837 p., які визначали коло завдань поліції. У Зводі
законів компетенція органів поліції була в основному зафіксована в Загальному
установлення губернському (т. II) та Статуті про попередження і припинення
злочинів (т. XIV).
Загальне установлення губернське передбачало, що «предмети
відомства поліцейських управлінь і підпорядкованих їм осіб», зокрема,
стосуються «стеження за виконанням законів, охорони безпеки та справ
громадського благоустрою». Наступні статті Загального установлення
конкретизували завдання поліції щодо виконання цієї функції: оприлюднення
указів і постанов уряду, «усілякі оголошення, повідомлення і виклики за наказом
начальства», «охорона недоторканності прав і спокійного відправлення обрядів
церкви православної і свободи іновірних, визнаних віросповідань», «охорона
громадського спокою, благочиния, добрих звичаїв, порядку і належної властям
покірливості», «заходи безпеки від злочинців і розбійників, затримання їх та
знищення їхніх зграй» — і багато ще чого, викладене в наступних 37 пунктах ст.
681. Проте і це була лише мала дещиця передбачених законами обов’язків
поліції.
Отже, і після передбаченого реформою звуження компетенції
поліції коло завдань, що нею вирішувалося, залишалося досить широким. Слід
враховувати й те, що «звільнення» поліції від сторонніх функцій було багато в
чому формальним. Так, згідно із земською реформою велика кількість
господарських функцій передавалася земствам. Але насправді цього не
відбувалося. По-перше органи земського самоврядування перебували під пильним
наглядом поліції. По-друге, земства не мали своїх органів примусу і мусили
діяти через апарат поліції. Звільнившись у пореформений період від вирішення
суто господарських питань, поліція зберегла за собою контроль за господарською
діяльністю не тільки громадських органів, а й приватних осіб.
Практична діяльність поліції була позначена формалізмом,
безплідним листуванням, сваволею і беззаконням. Безліч архівних справ, що
збереглися у фондах канцелярій генерал-губернатора і губернаторів, свідчить, що
в поліції були поширені хабарництво, підробки, побиття заарештованих тощо.
Наприкінці XIX ст. дії влади спрямовувалися насамперед на
боротьбу з виступами робітничого класу — найнебезпечнішої для самодержавства
сили визвольного руху. При цьому уряд став на шлях створення спеціальної
фабрично-заводської поліції. Ще у 1880 р. підприємцям було дозволено набирати й
утримувати за власний рахунок поліцейських на фабриках та заводах. За
відомостями МВС, упродовж 17 років, тобто до 1897 р. на кошти підприємців було
створено 130 поліцейських посад. Однак розвиток визвольного руху випереджав
зростання сил поліції. Врешті-решт самодержавство взяло на себе левову частку
витрат на утримання фабрично-заводської поліції: з 1 лютого 1899 р. набув
чинності закон «Про посилення поліції в районах промислових закладів», згідно
з яким створювалися 160 нових посад городових. Водночас зберігалося право
дозволяти капіталістам утримувати поліцейських за власний рахунок.
Новостворені поліцейські структури розподілялися так: насамперед
склад поліції збільшувався в тих фабричних районах, в які під час виступів
робітників викликалися війська; у другу — в робітничих районах, де відбувалися
страйки і «безладдя». За такого по-своєму справедливого підходу у промислово
розвинутих губерніях України на рубежі XIX—XX ст. значно посилився поліцейський
апарат. Яскравий приклад тому — Катеринославська губернія. Тут на початку 1900
р. штат фабрично-заводської поліції в промислових районах становив 763
поліцейських на 111 200 осіб фабричного населення, тобто один поліцейський
припадав на 160 осіб (за загальними ж «нормами» це співвідношення мало бути
1:400).
Об’єктом особливої уваги місцевої адміністрації поліції був
селянський рух. Уряд здійснив цілу низку заходів щодо посилення поліції в
сільській місцевості. Так, міністр внутрішніх справ широко використовував
надане йому законом від 22 червня 1900 р. право задовольняти клопотання
приватних осіб про формування на їхні кошти поліцейських команд. У другій
половині XIX ст. у системі поліцейських установ в Україні виникли
спеціалізовані органи кримінального розшуку — розшукові відділення.
Капіталізм як суспільно-економічна система створював сприятливий
грунт для зростання загальнокримінальної злочинності. За даними статистики,
кількість злочинів з 1876 р. до 1889 р. загалом по Росії зростала втричі
швидше, ніж чисельність населення. При цьому майнові злочини, головно крадіжки,
становили приблизно
2/3 усіх кримінальних правопорушень. Багато злочинів
залишалося безкарними. Про слабкість карно-розшукової діяльності свідчили
сучасники. Так, юрист Н. Селіванов у 1884 р. писав: «…не тому слід
дивуватися, що більше половини злочинів у нас залишається не викритими, а тому,
що інша половина викривається». Показово, що жертвою кишенькових злодіїв став
навіть сам міністр внутрішніх справ Тимашев: під час обідні в Успенському
соборі в Москві у нього викрали гаманець, золотий портсигар та портфель.
Усе це примусило місцеві власті вжити відповідних організаційних
заходів. Після того, як стало функціонувати розшукне відділення у Петербурзі,
аналогічні органи почали утворюватися при канцеляріях градоначальників і
обер-поліцмейстерів у великих містах (в тому числі у Києві та Одесі). Однак
єдиної системи карного розшуку протягом тривалого періоду в країні не було.
Бракувало і коштів, які виділялися урядом на його потреби. У 90-х роках, наприклад,
кредит на «розшукну частину» (він розподілявся між усіма губернаторами і
градоначальниками) становив лише 100 тис. крб. на рік.
Особливе місце у поліцейському апараті Російської імперії посідали
органи політичної поліції. Вони виділялися в окрему систему ще за часів Петра
І. У першій чверті XIX ст. сили політичної поліції були розпорошені. Події 14
грудня 1825 р. на Сенатській площі (повстання декабристів) застали уряд
зненацька. З великими труднощами втримавши владу, Микола І почав виправляти
«помилки» свого брата, підписавши 3 липня 1826 р. указ про утворення III відділення
власної його імператорської величності канцелярії — органу, який більш ніж на
півстоліття став втіленням реакції. У 1827 р.} коли було засновано корпус жандармів
(у 1874 р. перейменований в Окремий корпус жандармів), почалося формування
системи місцевих органів політичної поліції для забезпечення контролю і
нагляду за «духом народним» на всій території імперії.
У 1867 р. було прийнято Положення про корпус жандармів, яке
в основному залишалося незмінним аж до Лютневої революції 1917 р. Після його
прийняття на місцях створювалися губернські жандармські управління (у 1870 р.
до них вводився «додатковий штат» — для служби в повітах) і жандармські
поліцейські управління залізниць. Ці органи становили основу цього
жандармського відомства до 1917 р.
Серйозну реорганізацію центрального апарату політичної поліції
було здійснено у 1880—1883 pp. під впливом другої революційної ситуації:
міністр внутрішніх справ став одночасно і шефом жандармів, замість відділення в
МВС створювався Департамент поліції МВС, який об’єднав керівництво загальною і
політичною поліцією. Особливі завдання, покладені царатом на політичну
поліцію, обумовили підвищені, дещо специфічні вимоги до особового складу
жандармського відомства. Так, жандармськими офіцерами могли бути тільки особи,
які мали освіту не нижче середньої і прослужили у військах не менше п’яти
років. Не допускалися до переведення в корпус жандармів офіцери, які були «в
штрафах по суду і слідству» і мали грошові борги. Кандидати в жандарми
попередньо складали при штабі корпусу іспити «як з моральних якостей, так і зі
службових достоїнств».
В Україні у 70—90-ті роки XIX ст. територіальні органи корпусу
жандармів були представлені дев’ятьма губернськими жандармськими управліннями
(ГЖУ) і жандармським управлінням м. Одеси. Звичайно ГЖУ контролювали територію
тих губерній (міст), де вони перебували, за винятком жандармського управління
м. Одеси: крім самого міста, йому був підпорядкований і Одеський повіт
Херсонської губернії. Штати ГЖУ були різними. Якщо, наприклад, Чернігівське ГЖУ
вважалося третьорозрядним (4 офіцери, 3 вахмістри, 23 унтер-офіцери), то
Харківське ГЖУ за штатом поступалося в країні тільки двом столичним (у ньому у
1895 р. служили 6 офіцерів, 4 вахмістри, 70 унтер-офіцерів).
Сили управлінь розподілялися так. Очолював ГЖУ начальник —
жандармський генерал-майор або полковник. При ньому був ад’ютант управління.
Кожний начальник ГЖУ мав у вигляді «додаткового штату» управління кілька
помічників у повітах, а інколи — в губернському місті. Впродовж періоду, що
досліджується, штати одних ГЖУ (Подільського, Таврійського, Чернігівського)
залишалися практично незмінними, інших поступово розширювалися, здебільшого
за рахунок введення нових посад помічників начальників ГЖУ в повітах та
губернських містах і збільшення кількості унтер-офіцерів, які в них
перебували.
У віданні Волинського і Подільського ГЖУ були прикордонні
пункти. При жандармському управлінні м. Одеси був особливий офіцер з командою
«для огляду паспортів у порту». У стройовому та господарському відношенні ГЖУ
підпорядковувалися штабу корпусу. Діяльністю ж їх щодо здійснення «спеціальних
обов’язків» керував Департамент поліції МВС.
Однією з важливих функцій, притаманних жандармерії був
«загальний нагляд за духом усього населення і за напрямом політичних ідей
суспільства». З цією діяльністю тісно пов’язувалася така функція ГЖУ, як
політичний розшук, тобто виявлення, «висвітлення» і «ліквідація» (мовою жандармів
так позначалися обшуки й арешти) організацій та окремих осіб «протиурядового
напряму». До 1904 р. ГЖУ відповідали і за здійснення негласного поліцейського
нагляду (згідно з Положенням від 1 березня 1882 р. такий нагляд установлювався
за особами «сумнівної політичної благонадійності»). Ще однією функцією ГЖУ було
проведення дізнань у справах про державні злочини і «досліджень» про політичну
неблагонадійність. Крім того, жандармерія до 1911 р. була одним з органів
контррозвідки.
Територія України покривалася густою мережею органів жандармської
залізничної поліції. Кожне з жандармських поліцейських управлінь залізниць
(ЖПУЗ) охоплювало одну або кілька залізниць (наприклад, у віданні Київського
ЖПУЗ були південно-західні залізниці). При начальнику ЖПУЗ — полковнику або
генерал-майорі — перебував ад’ютант управління. Управління складалося з
відділень на чолі з начальниками-офіцерами (квартири начальників відділень
звичайно розташовувалися на вузлових станціях). Начальник відділення мав у
своєму розпорядженні вахмістра і 20—ЗО унтер-офіцерів (частина унтер-офіцерів
перебувала при начальнику, а решта — роззосереджувалися по всіх станціях). У
1895 р. в Україні налічувалося п’ять ЖПУЗ: Київське, Кременчуцьке, Одеське,
Харківське і Харківсько-Царицинське (м. Харків). З 38 відділень, що входили до
складу цих управлінь, на території українських губерній перебувало ЗО. Крім
того, тут діяли Рівненське відділення Віденського ЖПУЗ, Київське, Чернігівське
відділення Орловського управління. Контингент жандармської залізничної поліції
того часу складали 44 генерали і офіцери, ЗО вахмістрів і майже 900
унтер-офіцерів.
Стаття 692 Зводу військових постанов проголошувала, що ЖПУЗ
«мають усі обов’язки і користуються усіма правами зовнішньої поліції, беручи
участь в охороні зовнішнього порядку і в попередженні та припиненні порушень
«громадських благочинь і безпеки на певних районах залізниць».
Крім цього завдання, залізничні жандарми здійснювали ще ряд
функцій. Зокрема, на них покладався нагляд за особистим складом службовців
залізниць. Так, згідно з Циркуляром Департаменту залізниць Міністерства шляхів
сполучення від 1 травня 1889 р. приймання на службу залізничних агентів мало
здійснюватися лише за погодженням з начальниками ЖПУЗ. З часом жандармам
доводилося звертати дедалі більше уваги на робітників залізниць.
Однією з найпослідовніших буржуазних реформ 60—70-х років
була судова реформа 1864 р. Колишній становий, повністю залежний від
адміністрації, пройнятий духом формалізму суд замінювався судом, який грунтувався
на буржуазно-демократичних принципах; безстановості, незалежності,
змагальності, гласності тощо. Дореформене судочинство в Російській імперії
пронизували так звані інквізиційні засади: таємне, письмове провадження,
формальна оцінка доказів, нерівність сторін, що випливала зі станового походження.
Існувала громіздка судова система з численними інстанціями. В її діяльності
часто царювала кричуща сваволя.
Підготовка і проведення судової реформи в Російській імперії
затяглася на кілька років. Тільки Державна рада розглядала проект статуту
цивільного судочинства майже два роки. Відсутність необхідних юридичних
традицій у дореформеному судочинстві і нагальна потреба реформи суду в умовах
скасування кріпосного права примушували самодержавство шукати модель, яка б
довела слушність на практиці. Такою виявилася система правосуддя, що існувала в
буржуазних державах і дістала всебічне обґрунтування в правовій теорії та мала
багату практику застосування.
Судова реформа 20 листопада 1864 р. ліквідувала колишній
феодальний суд. Вводилися дві системи судових установ: суди з суддями, які
обиралися (мирові судді та з’їзди мирових суддів) і суди з суддями, які
призначалися — окружні суди та судові палати. Інститут мирових суддів
утворювався в містах та повітах. Мирові судді розглядали дрібні кримінальні
справи (провини проти громадського порядку, особисті образи та побої,
шахрайства та крадіжки на суму до 300 крб.). Обрання мирових суддів належало
до компетенції органів місцевого самоврядування — земських зборів та міських
дум. Кандидатами могли бути особи, які відповідали вимогам установленого
вікового, освітнього і досить високого майнового цензу. На Лівобережній та
Південній Україні він становив: у Полтавській і Чернігівській губерніях —
400—500 десятин землі (залежно від повіту), Херсонській 400—700, Таврійській —
400— 900 десятин. Крім дільничних мирових суддів, які одержували за свою службу
винагороду, вводилися посади так званих почесних мирових суддів, які не мали
своєї визначеної дільниці. Вони чинили «суд та розправу», коли обидві сторони
просили про це. Безплатність цієї посади призводила до того, що почесними
мировими суддями були, як правило, повітові та губернські предводителі дворянства,
великі землевласники, відставні військові та цивільні урядовці тощо. Збори
почесних та дільничних суддів повіту або міста були вищою інстанцією — з’їздом
мирових суддів, в якому головував один із суддів, обраний ними зі свого
середовища. Мировий суд був досить демократичним інститутом в умовах
самодержавства.
Дільничні судді користувалися авторитетом у населення. За
свідченням А. Коні, у перші роки після введення судових установ серед почесних
мирових суддів було багато відданих справі, чутливих, порядних людей.
Не дивно, що вже у 70-х роках мировий суд став об’єктом
критичних нападок з боку реакційної преси. Особливу активність виявив у цьому
питанні ідеолог російського консерватизму М. Катков, видавець «Московських
відомостей». Він виступав проти принципу виборності мирових суддів,
неодноразово звинувачував їх у тому, що вони «розхитують громадський порядок
замість того, щоб чинити суд за законом, тенденційно законодавствують з питань
відносин між наймодавцями й особами, які наймаються».
Окружний суд поширював свою юрисдикцію на декілька повітів
(в Україні — два-чотири) і складався з голови, його товариша та членів суду.
Великого значення набувала прокуратура, що керувала слідством,
виступала обвинувачем на суді, пильнувала за виконанням вироків. Прокурор, його
товариші і канцелярія входили в апарат окружного суду. Судові слідчі усього
округу підпорядковувалися прокурору окружного суду. Згідно з Судовими статутами
1864 р. кримінальні справи підлягали розгляду окружним судом у складі або трьох
коронних суддів, або з участю присяжних засідателів, які визначали винуватість
підсудного. Якщо за вчинення злочинів і провин законом передбачалося покарання,
пов’язане із позбавленням усіх станових прав або усіх спеціальних, особистих і
за рішенням станових органів присвоєних прав і привілеїв, такі справи розглядалися
окружним судом не інакше як з участю присяжних засідателів. Під час проведення
попереднього слідства з кримінальних справ, підсудних окружним судам, судовим
слідчим сприяла поліція, а в ряді випадків — жандармерія. Незважаючи на деяку
обмеженість можливостей суду присяжних, у Російській імперії порівняно з
аналогічними органами країн Європи й Америки, в ньому втілилися досить
демократичні для Росії другої половини XIX ст, буржуазні засади: незалежність
суду, усність і гласність процесу, рівність громадян перед судом, участь
суспільства у відправленні правосуддя. Суд присяжних розглядав в імперії до
трьох чвертей усіх кримінальних справ.
За законом присяжним засідателем міг бути місцевий обиватель,
російський підданий, віком від 25 до 70 років. Вводився ценз осілості в даному
повіті (не менше 2-х років). До участі в суді не допускалися злочинці,
неспроможні боржники, німі, сліпі, глухі, божевільні, а також особи, які не
володіли російською мовою. Остання вимога робила суд присяжних в Україні, як і
в інших національних районах імперії, могутнім засобом русифікації. Недарма
один з творців судової реформи великий князь Костянтин Миколайович писав
Олександру II: «…я переконаний… губернії скористаються… благодіяннями не
тому, що вони становлять Литву і Україну…, а навпаки… тому, що вони суть
російські губернії, як Тульська, Рязанська й усяка інша…».
Судовими статутами не допускалась участь адміністрації у
виборах присяжних засідателів. Губернатору надавалася лише контрольна функція:
виключаючи кого-небудь з переліку осіб, які мають право засідати в суді як
присяжні, він мусив обгрунтувати своє рішення. Складання переліків земствами і
міськими думами підвищувало значення органів місцевого самоврядування.
Демократичність суду присяжних, перевага у їх числі виходців з «нижчих станів»
викликали тривогу самодержавства. Вже у 1878 р. усі справи «про явне повстання
проти властей» передавалися з відання суду присяжних до судових палат.
Судові палати діяли як друга інстанція для окружних судів.
Вони складалися із департаментів цивільних і кримінальних справ (голова і члени
їх призначалися царем за поданням міністра юстиції). До округу судової палати
входили кілька губерній. В Україні функціонували три судові палати — Київська,
Харківська та Одеська. Палата була апеляційною інстанцією для всіх
кримінальних справ, розглянутих в окружних судах без присяжних засідателів.
Крім того, судова палата розглядала як перша інстанція справи про державні та
посадові злочини. В цьому випадку судочинство здійснювалося з участю коронних
суддів і станових представників.
Протягом 70—90-х років XIX ст. створена згідно з реформою
1864 р. система загальних судів зазнала нападок з боку царського уряду.
Внаслідок цього найсуттєвіші зміни сталися у юрисдикції ланок цієї системи.
Серйозних обмежень зазнали закладені в основу судових статутів від 20
листопада 1864 р. принципи судоустрою та судочинства. Особливо явними стали ці
тенденції в період розгулу реакції 80—90-х років XIX ст. Вони стали
першопричиною судової контрреформи 80-х років, що мала за мету обмежити
демократичність судоустрою і судочинства, закладену у 1864 р.
З початком періоду політичної реакції питання про мирові суди
зі сфери газетної полеміки перейшло в практичну площину: у своїх доповідях та
записках обер-прокурор Синоду К. Победоносцев, міністр внутрішніх справ Д.
Толстой, чиновник МВС О. Пазу-хін обґрунтовували ідею реорганізації або навіть
скасування мирової юстиції. Це цілком відповідало поглядам самого царя, який
виношував плани проведення нової судової реформи, покликаної покінчити з тим,
за виразом Олександра III, «паршивим лібералізмом», що був характерним для
реформ «минулого царювання».
Вирішального удару мировій юстиції було завдано урядом у
1889 р. 12 липня Олександр III затвердив закон про земських дільничних
начальників (він складався з чотирьох нормативних актів), а 29 грудня — Правила
про провадження судових справ, підвідомчих земським начальникам та міським
суддям. Закон скасовував або істотно змінював найважливіші засади судової реформи
1864 р. ■— принципи відокремлення судової влади від влади
адміністративної, всестановості суду, виборності судових органів. У більшості
губерній мирова юстиція ліквідовувалася. Інститут почесних мирових суддів
зберігався.
На Правобережній Україні судові установи вводилися двома
етапами: спочатку мировий суд, а потім — загальні суди. Причому мирові судді не
обирались, а призначалися урядом (на них, відповідно, не поширювався принцип
незмінності суддів). Отже, контрреформу мирового суду на Правобережній Україні
було здійснено з самого початку його введення — у 1872 p., тоді як на
Лівобережній Україні, як вже зазначалося, її було проведено аж наприкінці 80-х
років. Таким чином, на Правобережжі судова реформа і контрреформа немовби
переплелися між собою. Характерним було й те, що за законом від 12 липня 1889
р. мировий суд на Правобережній Україні не було ліквідовано.
Замість мирових суддів на Лівобережній Україні створювалася
нова, складна система судових органів, низовими ланками якої були земський начальник,
міський суддя, повітовий член окружного суду. Дільничним земським начальникам
передавалися, за невеликим винятком, усі справи, розгляд яких судові статути
1864 р. покладали на мирових суддів у сільській місцевості та повітових містах,
що входили до складу земських дільниць.
Іншим органом, до якого перейшли функції скасованого мирового
суду, був міський суддя. Посади міських суддів запроваджувалися в губернських
та повітових містах, за винятком столиць і ще кількох міст, де була збережена
система мирових суддів та їх з’їздів. Міські судді призначалися міністром
юстиції з осіб, що відповідали ряду вимог. Зокрема, кандидати повинні були
мати вищу юридичну освіту або «довести на службі свої знання з судової частини».
Нарешті, третім органом, створеним замість мирових судів,
були повітові члени окружного суду. Кожен з них (по одному на повіт)
призначався міністром юстиції. їм були підсудні всі цивільні та кримінальні
справи, віднесені судовими статутами 1864 р. до компетенції мирових суддів і
не включені до юрисдикції земських начальників і міських суддів, а також всі
справи охоронного провадження, підвідомчі, згідно зі статутом цивільного
судочинства, мировим суддям. Повітові члени окружного суду могли залучатися
для поповнення присутності цього суду за браком його членів.
Закони 1889 р. заснували складну систему апеляційних та касаційних
інстанцій для місцевих судів. Судові статути передбачали для мирових суддів
одну апеляційну інстанцію — з’їзд мирових суддів і одну касаційну — Сенат.
Другою апеляційною інстанцією для справ, розглянутих земськими начальниками та
міськими суддями, був повітовий з’їзд. До складу судового присутствія з’їзду,
очолюваного повітовим предводителем дворянства, входили повітовий член
окружного суду, почесні мирові судді, міські судді і земські начальники даного
повіту. При цьому очевидною є своєрідна подвійна підлеглість міських суддів;
апеляційною інстанцією для них, як вже зазначалося, був повітовий з’їзд, поряд
з цим про всі неправильні або протизаконні дії міських суддів треба було
повідомляти окружний суд, який мав видавати спеціальні накази на їх адресу.
Міські судді зобов’язувалися складати звіти про свою
діяльність і надсилати їх в окружний суд через повітового члена окружного суду.
Касаційною інстанцією для земських начальників і міських
суддів установлювалося губернське присутствіє під головуванням губернатора, в
якому засідали губернський предводитель дворянства, віце-губернатор, прокурор
окружного суду або його товариш і два неодмінні члени. Крім того, для участі в
розгляді судових справ, що надходили із повітових з’їздів, запрошувався голова
або член окружного суду.
Що стосується повітових членів окружних судів, то апеляційною
інстанцією для них був окружний суд, а касаційною — відповідний департамент Сенату.
Торкнулася судова контрреформа 80-х років і суду присяжних.
Закон 12 червня 1884 р. допустив чиновників поліції до формування складу
присяжних засідателів. Збільшувалося число присяжних у столицях і зменшувалося
в провінції. Закон 28 квітня 1887 р. удвічі підвищив майновий ценз присяжним
засідателям, надав губернаторам право виключати будь-кого зі списків без
пояснення причин. За свідченням преси, «суд присяжних в перше 25-річчя свого
існування в Росії зазнав на собі незмірно більше нападок, ніж усі інші
інститути, впроваджені в життя статутами імператора Олександра II».
Адміністративно-судова реформа 1889 р. установила нові
принципи організації і діяльності волосних селянських судів, які були засновані
за селянською реформою 1861 р. і розглядали спори між селянами з ціною позову
до 100 крб., а також справи селян про незначні провини. Якщо за положенням від
19 лютого 1861 р. волосний суд, який обирався волосним сходом у складі 4—12
чергових суддів, був самостійним щодо представників адміністрації, то закон від
12 липня 1889 р. повністю підпорядкував його земському начальнику. Волосний
суд тепер складався з чотирьох суддів, один з яких постановою повітового з’їзду
за поданням земського начальника призначався головою. Земські начальники
дістали право затверджувати волосних суддів із числа кандидатів, обраних
сільськими громадами. Рішення волосного суду могло бути оскаржене земському
начальнику.
Такі основні риси нововведень 80-х років, зокрема, 1889 р.
Уряд повністю скасував виборний порядок утворення суду, який широко допускався
судовими статутами 20 листопада 1864 р. Введення нової системи місцевих судів
означало повернення до множинності судових органів, яка існувала у
дореформеній Росії. Суть цього кроку як серйозного відходу від реформи 1864 р.
була зрозумілою багатьом сучасникам, один з яких, ліберальне налаштований
юрист, писав: «Земський начальник, міський суддя, повітовий член окружного
суду, повітовий з’їзд, мировий з’їзд, окружний суд, судова палата, губернське
присутствіє, правлячий сенат! Навряд чи така безліч правлячих інстанцій, не
пов’язаних поміж собою загальною ідеєю і не злитих в одне гармонійне ціле,
може задовольняти вимоги твердої та близької до народу урядової влади».
Цілком очевидною є також відмова від такого найважливішого
принципу судової реформи 1864 p., як незалежність суду. Земські начальники були
органом, що поєднував у одній особі щодо селян судові й адміністративні
функції. Законодавство 1889 р. закріплювало посилений вплив адміністрації на
результати розгляду судових справ повітовим з’їздом і губернським присутствієм
(це прямо випливало з персонального складу цих органів). У 80-х роках зріс
адміністративний вплив і на суд присяжних. Негативні наслідки такого становища
усвідомлювали судові діячі. Так, прокурор Київської судової палати, аналізуючи
практику розгляду судових справ в інстанційному порядку в повітових з’їздах і
губернських присутст-віях скаржився міністру юстиції на «незручності загального
характеру»: 1) значне переважання у складі присутствій чинів адміністративних…;
2) труднощі і в деяких випадках неможливість роз’яснення… адміністративним
чинам змісту і значення постанов закону і судочинних правил; 3) необхідність, в
яку поставлені судові чини в деяких випадках йти на поступки перед своїм сумлінням,
щоб уникнути шкідливих для справи наслідків, щоб заспокоїти дріб’язкове
самолюбство і не протиставляти себе більшості членів присутствія». Він просив
міністра юстиції відгородити чинів судового відомства від «заходів» місцевих
адміністративних властей.
На початку 70-х років у міру посилення революційного руху і
збільшення через це кількості політичних процесів із судових статутів
послідовно виключалися норми, якими закріплялися демократичні інститути.
Реакція в галузі судочинства найчіткіше виявилася у встановленні порядку
розгляду справ про державні злочини. Цю лінію було продовжено урядом на початку
XX ст.
За Положенням про губернські та повітові земські установи
від 1 січня 1864 р. в Україні, як і в імперії, в цілому, створювалися органи
земського самоврядування. Царизм здійснив спробу організації місцевого
самоврядування в умовах адміністративної сваволі і бюрократичної регламентації
діяльності місцевих структур. Земства організовувалися за територіальною
ознакою.
Земська реформа торкалася широких питань економічного життя,
суспільних і політичних відносин, культури, побуту. Намагаючись організувати
місцеве самоврядування у вигляді земств, самодержавство водночас прагнуло
нічим не послабити свою адміністративну владу на рівні губернії і повіту. В
Україні земства вводилися не повсюдно. Три західні губернії Правобережжя не
були охоплені земською реформою. Це стало наслідком того, що Російська імперія
як державне утворення продовжувала і в умовах зростання капіталістичних
відносин залишатися абсолютистською і спиралася на дворянство як основну
соціальну опору. Дворянству заздалегідь відводилася провідна роль в органах
земського самоврядування, що передбачалися. Тому в губерніях Правобережжя, де
серед поміщиків було чимало осіб польського походження, яких підозрювали у
співчутті до польського національно-визвольного руху, самодержавство не
ризикнуло ввести земське самоврядування. Земства з’явилися тут лише у 1911 р.
Органами земського самоврядування згідно з Положенням були
губернські та повітові земські збори та їх виконавчі структури — губернські та
повітові земські управи. Обрані різними станами суспільства, земські установи
принципово відрізнялися від доре-формених корпоративно-станових організацій.
Поміщики обурювалися тим, що на лавці у земських зборах «сидить колишній раб
поряд зі своїм недавнім господарем». Станова за своїм соціальним устроєм
імперія обрала куріальний спосіб формування розпорядчих органів земського
самоврядування.
За Положенням 1864 р. усі виборці поділялися на три групи
(курії). Основною ознакою її був характерний для класичного буржуазного
суспільства майновий ценз. Творці реформи підкреслювали: «… для визначення
більшого чи меншого ступеня участі кожного в господарських інтересах повіту…
не вбачалося іншої видимої ознаки, як кількість майна, яким володіє в повіті та
чи інша особа».
До першої виборчої курії входили повітові поміщики, які володіли
землею певних розмірів (вони встановлювалися залежно від місцевості — від 200
до 3000 десятин), а також промисловці та торговці, які мали підприємства
вартістю не менш як 15 тис. крб. або торговий обіг у б тис. крб., чи більше. До
числа виборців першої курії входили також уповноважені від дрібних
землевласників (передусім, найбідніших з поміщиків), які мали понад 1/20
повного майнового цензу, а також від духовенства.
Друга курія мала назву міської і складалася з власників майна
у губернських і прирівнених до них центрах, повітових і заштатних м
