ТЕКСТЫ КНИГ ПРИНАДЛЕЖАТ ИХ АВТОРАМ И РАЗМЕЩЕНЫ ДЛЯ ОЗНАКОМЛЕНИЯ
9.3. Понятие и виды государственных служащих
.
9.3.
Понятие и виды государственных служащих
В
юридической литературе неоднократно делались попытки определить понятие
«государственный служащий». В результате большинство авторов пришли к выводу,
что этот термин следует трактовать как в широком, так и в узком смысле. В
широком смысле государственный служащий — это профессиональный работник любой
государственной организации: органа, учреждения, предприятия, а в узком — это
профессиональный работник органов государственной власти. На законодательном
уровне определение понятия «государственный служащий» закреплено в ст. 1 Закона
Украины «О государственной службе» через определение самой государственной
службы. То есть государственный служащий — это лицо, которое осуществляет
профессиональную деятельность, занимая должности в государственных органах и их
аппарате, по практическому выполнению задач и функций государства и получает
заработную плату за счет государственных средств. Таким образом, законодатель
закрепил понятие «государственный служащий» в узком понимании.
Основными
признаками государственного служащего являются:
—
должность в государственных органах и их аппарате;
— профессиональная
деятельность по практическому выполнению задач и функций государства;
—
получение за это заработной платы за счет государственных средств.
К
государственным служащим не относятся лица, проходящие стажировку в государственных
органах, поскольку они не занимают должностей в этих органах а только
претендуют на них.
Важное
практическое значение имеет вопрос момента возникновения статуса
государственного служащего (с момента зачисления на должность или с момента
принятия Присяги). Следует иметь в виду, что в действующем законодательстве о
государственной службе он не решен. Пленум Верховного Суда Украины обобщая
практику рассмотрения судами дел о коррупции и других действиях, связанных с
коррупцией, установил, что статус государственного служащего лицо приобретает с
момента зачисления на должность, независимо от того, приняло оно присягу или
нет, предупреждено оно об ограничениях, предусмотренных для государственных
служащих, или нет, присвоен ему ранг, или нет.
Круг
государственных служащих довольно разнообразен и раз-нопланов. Всех
государственных служащих можно классифицировать на различные виды в зависимости
от:
—
распределения государственной власти — государственные служащие органов
законодательной, исполнительной и судебной власти;
— характера
государственной службы — гражданские и специализированные государственные
служащие;
—
объема должностных обязанностей — должностные лица и
лица,
не являющиеся должностными.
В
зависимости от характера полномочий, определяющих роль и степень участия
государственных служащих в осуществлении государственно-властных функций, они
делятся на руководителей, специалистов и исполнителей. При этом следует
отметить, что единого мнения по поводу данной классификации в юридической науке
нет. Некоторые ученые, в частности Ю. М. Старилов, считают ее принципиально
неверной и предлагают свою: а) публичные государственные служащие; б) служащие
и представители технического персонала, находящиеся на государственной службе.
Руководитель
— это государственный служащий, который занимает государственную должность,
связанную с непосредственным осуществлением задач и функций государственных
органов. К этой категории государственных служащих можно отнести: руководителей
государственных органов и их заместителей; руководителей структурных
подразделений государственных органов и их заместителей; лиц, наделенных
полномочиями принимать решения и давать указания подчиненным им служащим.
Следует
иметь в виду, что каждый руководитель несет персональную ответственность за:
—
выполнение задач и функций государственного органа, подразделения и организацию
деятельности подчиненных государственных служащих;
— соблюдение
государственной и служебной дисциплины;
—
соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности
государственного органа;
—
качество и эффективность государственной деятельности во вверенной ему сфере.
В
юридической литературе выделяют непосредственного руководителя, руководителя
высшего уровня и руководителя высшего ранга. Например, в министерстве
руководитель отдела является непосредственным руководителем своих подчиненных
(специалистов), руководитель департамента — непосредственным руководителем
своих подчиненных (руководителей отделов) и руководителем высшего уровня их
подчиненных (специалистов), заместитель министра — руководителем высшего ранга.
Непосредственным
руководителем является лицо, которое принимает правовые решения относительно
личных дел подчиненного ему государственного служащего. К его основным
полномочиям и функциям относятся: предоставление очередного и внеочередного
отпуска или отказ в предоставлении отпуска, а также разрешение на увольнение со
службы; прием заявлений об увольнении, установлении факта несоответствия
занимаемой должности; издание официальных документов; принятие решений
относительно дисциплинарных дел; контроль за соблюдением ограничений, связанных
с государственной службой; аттестация персонала; принятие решений по вопросам
работы с персоналом (перевод на другую должность, в том числе в одном и том же
государственном органе; перевод в другой государственный орган и др.).
Специалист
— это государственный служащий, который имеет необходимое профессиональное
образование и оказывает содействие выполнению задач и функций государственного
органа в пределах занимаемой государственной должности. К этой категории
относятся государственные служащие, наделенные полномочиями осуществлять
государственные властные функции, но не имеющие права осуществлять служебные
юридически-властные действия как средства управления людьми. Их полномочия
связаны с подготовкой проектов решений, юридических актов, обработкой вопросов,
требующих специальных знаний. Специалисты, кроме знаний теории государственного
управления, владеют знаниями в сферах определенной профессиональной деятельности:
экономики, финансов, медицины, торговли, экологии и т. д.
Исполнители
— это служащие, служебная деятельность которых не связана с действиями,
влекущими юридические последствия или влияющими на содержание решений
государственного органа. Их правомочность определяется задачами обеспечения
служебной деятельности руководителей и специалистов путем создания
материальных, информационных, совещательных и других условий, необходимых для
выполнения последними служебных функций. К ним можно отнести: секретаря-референта,
инженера, деловода, бухгалтера, экономиста и др.
Чрезвычайно
важным и сложным является вопрос разграничения понятий «государственный
служащий» и «государственный политический деятель». Определение понятия и
сущности государственного служащего приведено выше. Что же касается определения
«государственный политический деятель», то действующее законодательство о
государственной службе Украины его не предусматривает. В юридической науке по
этому поводу высказываются различные мнения. Их обобщение дает возможность
утверждать, что к этой категории следует отнести должности Президента Украины,
народных депутатов, членов Кабинета Министров Украины, первых заместителей
министров. К государственным политическим деятелям не могут быть отнесены
депутаты местных советов и местные головы, поскольку органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В
этой связи следует подчеркнуть, что политический характер указанных должностей
не сводится к факту обязательной принадлежности вышеупомянутых лиц к
определенной политической партии (критерий необязательный, хотя и вполне
возможный). Специфика статуса государственных политических деятелей проявляется
в следующем:
а) особый
порядок назначения (или избрания) на должности государственных политических
деятелей, который регламентируется прежде всего Конституцией Украины;
б) специфический
порядок увольнения с должностей указанных лиц и прекращения их полномочий;
в)
особый вид ответственности — политической, которая носит
открытый
публичный характер (отстранение от должности; объявление резолюции недоверия;
отставка; неизбрание повторно Президента или народного депутата как
опосредованное «привлечение к ответственности», процедура импичмента).
Государственный
политический деятель — это лицо, которое приобрело данный статус в результате
избрания народом Украины или назначения всенародно избранными носителями власти
посредством особых процедур на определенный срок, принимает в пределах своих
полномочий нормативные решения, руководствуется собственными политическими
приоритетами и несет политическую ответственность за свою деятельность.
В
юридической науке особое внимание уделяется выяснению сущности термина
«должностное лицо». Определение понятия «должностное лицо» приводится в Законе
«О государственной службе». В соответствии со ст. 2 Закона должностными лицами
считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их
аппаратов, другие государственные служащие, на которых законами или иными
нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и
консультативно-совещательных функций. Такое определение представляется довольно
неконкретным и нечетким. В административной науке должностным лицом в системе
государственной службы считается служащий, который наделен государственно-властными
полномочиями, имеет в подчинении других государственных служащих или
распоряжается в административном порядке материальными и денежными ресурсами.
Определяющими
критериями сущности должностного лица являются организационно-распорядительные
и консультативно-совещательные функции. Как указано в постановлении Пленума
Верховного
Суда Украины от 7 октября 1994 г. «О судебной практике в делах о
взяточничестве», организационно-распорядительной функции — это «функции по
осуществлению руководства отраслью промышленности, трудовым коллективом,
участком роботы на предприятиях, в учреждениях или организациях…». Другими
словами, это полномочия по непосредственному управлению людьми, участками
работы, производственными или технологическими процессами. Эти полномочия
проявляются в правах и обязанностях относительно подбора и расстановки кадров,
приема и увольнения, в планировании деятельности предприятия, учреждения,
организации и руководстве ими.
Определение
консультативно-совещательных функций отсутствует как в законодательстве, так и
в судебной практике. Исходя из лексического толкования слов «консультант» —
специалист, дающий советы, «советник» — тот, кто дает установки как поступать,
относительно Закона «О государственной службе» можно считать, что
консультативно-совещательные функции — это полномочия по разработке проектов
нормативно-правовых актов и решений, издаваемых должностными лицами, которые
осуществляют организационно-распорядительные функции. Такие функции выполняют
помощники, советники и секретари Президента Украины, Председателя Верховной
Рады Украины, членов правительства и др.
.
