ТЕКСТЫ КНИГ ПРИНАДЛЕЖАТ ИХ АВТОРАМ И РАЗМЕЩЕНЫ ДЛЯ ОЗНАКОМЛЕНИЯ
5.3 Концепция социального действия российских государственных служащих
.
5.3 Концепция социального действия российских государственных
служащих
Субстратом государственной власти является корпус
государственной службы. Именно он должен обеспечивать эффективное
функционирование власти. Вместе с тем, этот корпус представляет собой слепок
всего российского общества и задает модельный образ действия для отдельных
индивидов групп и социальных институтов. В настоящее время в действиях этого
корпуса наблюдаются аномийные феномены, которые оказывают влияние на
эффективность функционирования государственной власти.
Нормальное и эффективное функционирование современного
общества, как зафиксировано в документе «Концепции реформирования системы
государственной службы Российской Федерации», связано с «построением
демократического правого федерализма» (как условия развития и самого общества и
его индивидов) и «требует создания адекватной … целостной системы
государственной службы». Несмотря на то, что в настоящее время в нашей стране
сложились необходимые юридические основы функционирования института
государственной службы, он продолжает испытывать ряд проблем, которые могут
быть сгруппированы следующим образом:
Первая группа – проблемы структурной несогласованности:
«отсутствие целостной системы государственной службы»;
«неразработанность механизмов взаимосвязи государственной
службы с муниципальной службой»;
«наличие противоречий в законодательстве о государственной
службе»;
«непоследовательность кадровой политики в сфере
государственной службы»;
несоответствие социального положения государственного
служащего степени возлагаемой на него обществом ответственности;
отсутствие адекватной регламентации деятельности ведет
к бюрократизации института государственной службы и его информационной
закрытости;
Вторая группа – результат структурной несогласованности –
низкая эффективность деятельности:
недостаточная эффективность деятельности института
государственной службы;
«слабое использование современных технологий»;
как следствие – низкая эффективность механизма
предупреждения и нейтрализации аномий (коррупции и т.п.);
Третья группа – проблемы, связанные со снижением престижа
государственной службы и авторитета государственных служащих.
Комплекс проблем, стоящий перед государственной службой,
требует адекватного разрешения и предопределяет основные задачи, сформулированные
в «Концепции…», при этом особо подчеркивается необходимость «создания целостной
системы государственной службы с учетом исторических, культурных,
национальных и иных особенностей Российской Федерации».
Главная задача – «приведение системы государственной службы
и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в
соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими
условиями», что предполагает необходимость решения ряда конкретных задач,
направленных на четкое структурирование видов государственной службы; создание
комплексной нормативной правовой основы; разработку эффективных механизмов
проведения кадровой политики; формирование системы управления; обеспечение
открытости и регламентация деятельности; повышение доверия граждан к органам
государственной власти за счет улучшения качества оказываемых указанными
органами государственных услуг и рационального использования
государственных ресурсов; активное использование современных информационных
технологий; комплексное совершенствование финансово-экономического и
материально-технического обеспечения государственной службы.
Эффективное функционирование государственной службы как
социального института, регулирующего деятельность государственных служащих,
предполагает:
во-первых, адаптацию «новых» ценностей в социум;
во-вторых, согласование целей индивидов и целей социума;
в-третьих, согласование целей государственной службы (как
целеопределяющего социального института) с личными интересами государственных
служащих и направление их энергии на служение обществу.
Из содержания «Концепции реформирования государственной
службы» следуют основные этические константы, требуемые для осуществления
профессиональной деятельности государственного служащего, которые определены в данной
работе как элементы этической структуры (экзистенциальный идеал,
экзистенциальные нормы, инструментальные цели, инструментальные нормы).
Главный принцип, который можно рассматривать как
экзистенциальный идеал государственного служащего, – «служение интересам
гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод
человека и гражданина» .
Обеспечивают этот идеал экзистенциальные нормы. Таковыми
являются: соблюдение законности и ответственность перед законом
государственного служащего; независимость его от политических партий,
общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов
социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных
граждан; его открытость и подконтрольность гражданскому обществу;
профессионализм и компетентность; должностная субординация при принятии и
исполнении решений.
Для того чтобы государственный служащий выполнял социальные
требования (экзистенциальный идеал и нормы), он должен быть инициирован всей
системой государственной службы к их осуществлению. В этой
связи государственная служба должна создать организационные условия (единство
основных требований; стабильность государственной службы на основе формирования
государственно-служебных отношений государственного служащего и государства;
социальная и правовая защищенность государственного служащего;
сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных
ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий), а
также систему социальных гарантий и вознаграждений, которые выступают как
инструментальные цели государственного служащего. Стремление к
достижению инструментальной цели ограничено и мотивировано этикой поведения
государственного служащего.
Анализ «Концепции реформирования системы государственной
службы Российской Федерации», как концентрированного выражения современных
профессиональных требований к государственному служащему, дает возможность
рассмотреть синтетически, в согласованном единстве профессиональные
требования и систему регуляторов социального действия российского
государственного служащего. Как определено в предшествующих разделах данной
работы, в основе социального действия российского государственного служащего
лежат следующие регуляторы: организационный, поведенческий, этический.
Рассмотрим влияние этих регуляторов на социальные действия российских
государственных служащих, определим условия, порождающие аномию и средства ее
преодоления, в заключение дадим целостное описание модели регуляции действий
чиновника.
Структура взаимодействия индивидов в сфере государственной
службы в подавляющем большинстве стран предполагает иерархическую организацию.
Не исключением является и Россия. Вместе с тем именно на такое
взаимодействие ориентирует российских индивидов организационный регулятор.
Поэтому требования профессии согласуются с функционирующим иерархическим
регулятором. Между тем, когда взаимодействия между индивидами одной общности
статусно не определены, возможно возникновение
социальной аномии. Причинами статусной неопределенности индивидов во
взаимодействии являются следующие: отсутствие в организации системы статусных
рангов и поведенческие отклонения в профессиональной деятельности
индивидов. Одна причина устраняется посредством создания системы статусной определенности
(в государственной службе – это система классных чинов). Другая причина связана
с особенностями функционирования поведенческого и этического регуляторов, что
необходимо рассмотреть подробнее. Поведенческий регулятор в деятельности
государственного служащего проявляется в импульсивности и коллективизме,
что противоречит требованию профессии (как целерациональной деятельности).
Негативным следствием этого противоречия является то, что целерациональность в
поведении чиновников оборачивается отсутствием инициативы, а импульсивность
проявляется в низкой технологической дисциплине.
Специфично влияние этического регулятора на взаимодействие
и мотивацию индивидов в среде государственной службы. В данной работе
установлено, что вместе с этикой убеждения функционируют и условия,
определяемые этикой ответственности. В мотивации индивидов побудительные
стимулы и осознанные цели типичны для этики ответственности, но организация
действий индивидов определяется, чаще всего, этикой убеждения. Взаимодействие
же индивидов в основном построено на этике убеждения. В результате, индивид
может быть стимулирован стремлением к личному денежному вознаграждению, или
моральному поощрению, или к повышению в должности, но его инициатива будет
тут же остановлена нормой коллективного взаимодействия – «не выделяйся».
В социуме, в котором интеракция индивидов построена на этике
убеждения (а таковой является государственная служба), индивидуальная
стимуляция способна породить аномию или разрушить такой социум. Как показано,
причина названных явлений состоит в синкретизации этик убеждения и
ответственности, что следует из выводов, сделанных в четвертой главе и
может быть представлено в виде таблицы (см. ниже табл. 19)
Государственная служба: условия мотивации и взаимодействия
индивидов
Мотивация государственных служащих |
|||
Инструменты мотивации |
Этика ответственности |
Этика убеждения |
|
Побудители (стимулы) (к чему стремиться) |
Индивидуальные материальные и моральные стимулы, стимулы |
Практически отсутствуют |
|
Мотивы (зачем стремиться) |
Перспективы профессионального роста, заработок, |
Практически отсутствуют |
|
Организаторы действия (как делать) |
«выполнение должностных обязанностей». |
«приказ начальника»; «личная ответственность за |
|
Взаимодействие между индивидами в системе государственной |
|||
Этические константы |
Этика ответственности |
Этика убеждения |
|
Основной принцип |
В современной российской государственной службе |
«следуй норме, определенной лидером» |
|
Основная норма поведения |
«не выделяйся и соответствуй своему статусу» |
||
Нормативный ограничитель |
«взаимодействие индивидов на государственной службе не |
||
Оптимальный организационный механизм |
механизм пожизненного найма |
||
|
|
|
|
Снять противоречие этики убеждения и этики ответственности
возможно через утверждение этики убеждения, принципа «следуй модели заданной
лидером», как фундаментального принципа «служебной преданности». Служебная
преданность профессиональному статусу предполагает не только эмоциональное
отношение, но и компетентность, на что указывают исследования, выполненные на
кафедре государственной службы и кадровой политики РАГС (см. ниже табл. 20
и 21).
Таблица 20.
Критерии оценки важности качеств госслужащих
по мнению
экспертов (анализ данных)
Качества работника, влияющих на |
Анализ: сведение к общему критерию в условных соотносимых |
Добросовестность в работе |
56,6 |
Профессиональный опыт, стаж |
52,2 |
Порядочность |
0,0 |
Покровительство начальника |
-4,4 |
Умение нравиться руководству |
-13,1 |
Твердость принципов |
-34,8 |
Конформизм |
-39,2 |
Возраст |
-39,2 |
Пол |
-65,3 |
Политическая ориентация |
-82,6 |
Национальность |
-86,9 |
Критерий оценки труда чиновников
По каким критериям оценивается труд служащего |
Респонденты, % |
Эксперты, % |
Добросовестное отношение к работе |
70,7 |
72,0 |
Высокие нравственные качества |
56,5 |
61,0 |
Соблюдение дисциплины, порядка |
45,2 |
40,2 |
Творческая инициатива |
30,8 |
43,9 |
Реальная польза для организации |
24,7 |
29,3 |
Строгое соблюдение правил |
22,9 |
23,2 |
Стаж |
22,3 |
22,0 |
Функционирование государственной службы, организованной иерархически,
предполагает определенный подход к кадровым вопросам и должен быть
построен не столько на отборе «угодных» или на отборе «профессионалов», а на
отборе и преданных, и компетентных специалистов.
Однако столь сложная задача подбора преданных и компетентных
специалистов в обычной практике зачастую реализуется только с опорой на личный
опыт либо руководителя подразделения, либо его кадровой службы. Такой опыт у
всех различен, поэтому различны и принципы отбора и служебного перемещения
кадров государственной службы, что является предпосылкой аномии. Именно поэтому
отбор персонала предполагает выработку единой научно обоснованной и
законодательно утвержденной кадровой политики, юридически определяющей всю
систему управления кадровым корпусом. Данный шаг может быть первым к созданию
механизма пожизненного найма, способного обеспечить устойчивое функционирование
государственной службы. Тем самым может быть снята аномия, порожденная
синкретизмом этик убеждения и ответственности.
На сегодняшний день этический регулятор,
некогда оформленный православием (система греха и добродетели) и
трансформировавшийся в коммунистический (принципы строителя коммунизма),
существенным образом деформирован. Нет общесоциального идеала, как нет и
идеала государственной службы (в лучшем случае они только декларируются). И хотя эти идеалы определены в законодательных документах
и выражены в «Концепции реформирования системы государственной службы
Российской Федерации», обоснованы в научных исследования ученых, а также
проанализированы в данной работе, требуется их пропаганда (социальная реклама)
и институциональная поддержка. В качестве такой
поддержки в монархическую эпоху выступала церковь, в советскую – партия.
В настоящее время необходим аналогичный социальный институт, способный
реализовать следующие функции:
определение стратегической цели общества;
определение целей индивидов, согласованных со стратегической
целью общества;
контроль за реализацией норм;
адаптация ценностей других культур.
В числе задач этого института должна быть и разработка
объективных, научно обоснованных принципов социально ориентированной кадровой
политики.
Инструментальные цели и нормы, действующие в сфере
государственной службы, на сегодняшний день сложились и являются аналогичными
общесоциальным, но столь же неструктурированны. Специфика государственной
службы и необходимость преодоления аномии требует построения четкого и ясного
механизма интеграции целей и норм. Таким механизмом, на наш взгляд, может быть
стройная система вознаграждения и социальных гарантий, обусловленная
аттрактивной мотивацией (схема действия модели социальной регуляции
государственного служащего изображена на рис. 8).
Рис. 8. Схематическая модель социального действия российского
государственного служащего
В целом общая схема функционирования модели социального
действия государственного служащего работает следующим образом.
Главным условием, способным обеспечить работу всего механизма
системы социального действия, является социальный институт, управляющий
социальным нормированием и поддержанием системы необходимых норм. В настоящее
время потребность в таком институте как никогда актуальна.
Комплекс институциональных норм включает в себя четыре
уровня (экзистенциальный идеал и нормы – обеспечивают общественный синергийный
эффект; инструментальные цели – обуславливают самосуществование и
самоактуализацию личности; инструментальные нормы – определяют условия
социального существования личности).
Российский этический строй (институт социального
нормирования и комплекс норм и ценностей, регулирующих социальное поведение)
обуславливает аттрактивную мотивацию индивида. В этой связи, какое бы побуждение
к действию ни было (целевое, ценностное, аффективное, стереотипное), социальная
ориентация индивида будет построена на коллективном убеждении, которое основано
на аттрактивной мотивации и эмоциональном чувстве, или вере
в приоритет коллектива над индивидом, т.е. на принципе «будь как все».
Аттрактивная мотивация стимулирует коллективное
и импульсивное поведение индивида. Соответственно управление
мотивированным таким образом государственным служащим должно соответствовать
его импульсивной и коллективистской интенции. Импульсивность управляется, с
одной стороны, верой в общественную значимость идеалов, с другой стороны,
системой социальных гарантий (льгот, привилегий, в том числе системой
пожизненного найма) и механизмом изменения статуса (механизма управления
карьерой).
Научные способы управления коллективистским поведением
в настоящее время находятся в стадии становления (в отличие
от управления индивидуалистским поведением, что представлено
в настоящее время системой американского менеджмента). Поэтому требуется
специальная разработка концепций управления коллективистским персоналом.
Исходным пунктом будущих исследований должен стать сложившийся в настоящее
время регулятивный принцип – «будь как все и следуй образцу поведения лидера».
Импульсивность и коллективизм обуславливают иерархическую
организацию, предполагающую дифференциацию индивидов по статусам и концентрацию
функции контроля в управляющем центре.
Согласованное функционирование организационного,
поведенческого и этического регуляторов обуславливает феномен служебной
преданности как основного способа реализации инициативы в социальном
действии государственного служащего.
Служебная преданность, как достигаемый в
результате согласованного влияния основных регуляторов синергийный эффект, направляет
социальную самоактуализацию государственного служащего и тем самым выступает
как саморегулятор согласования социальных и личных целей индивида, что
предотвращает проявление аномийных действий.
В комплексе российская государственная служба должна соответствовать принципу служебной преданности и ей необходимы
следующие социальные инструменты:
институт социального нормирования;
институционально утвержденный этический кодекс чиновника,
который предполагает разработку и пропаганду (социальная реклама) идеала
государства и государственного служащего;
механизм управления персоналом государственных служащих,
основанный на использовании традиционно функционирующих социальных регуляторов.
.