30.1. Экономическая природа внебюджетных фондов :: vuzlib.su

ТЕКСТЫ КНИГ ПРИНАДЛЕЖАТ ИХ АВТОРАМ И РАЗМЕЩЕНЫ ДЛЯ ОЗНАКОМЛЕНИЯ


30.1. Экономическая природа внебюджетных фондов

.

30.1. Экономическая природа внебюджетных фондов

Превращение экономики России из планово-распределительной в
рыночную привело на практике к децентрализации и ослабле­нию роли государства,
проявлением чего стало реформирование государственной системы финансирования.
Переход к рынку изменил как содержание, так и организационные структуры хо­зяйственного
механизма. В ходе этого произошла модернизация финансовой системы, и прежде
всего ее центрального звена — общегосударственных финансов. Один за одним
возникли и вы­делились из бюджетной системы внебюджетные фонды.

Деление государственного бюджета на систему бюджетов, в том
числе и выделение в их составе и за рамками бюджетов специаль­ных фондов со
своими источниками и направлениями расходова­ния, призвано было принципиально
изменить подход всех субъек­тов социально-экономической среды к финансовым
средствам.

Возникновение внебюджетных государственных фондов свя­зано
со специальными видами расходов правительства. Как пра­вило, это были операции
временного характера, которые покры­вались специальными доходами. Количество и
перечень специ­альных фондов и счетов не были постоянными. Поскольку они не
утверждались представительным органом и правительство могло создавать и
использовать эти средства в более оперативном режи­ме, создание специальных
фондов позволяло привлекать допол­нительные средства для расширения сферы
деятельности прави­тельства в различных областях. Правительство также имело воз­можность
за счет временно свободных средств аккумулировать их в специальных фондах,
покрывать кассовые разрывы и дефицит бюджета, осуществлять непредвиденные
расходы.

Специальные фонды или счета существуют в Германии, Франции,
Англии, Японии и США, а также во многих других странах. За счет их средств в
отдельные периоды в отдельных странах покрывается более половины
государственных расходов.

В условиях экономического кризиса в России, обусловившего
дефицит финансовых ресурсов, у органов власти возникает необ­ходимость
ранжировать общественные потребности по степени важности и для удовлетворения
наиболее насущных из них обра­зовать целевые внебюджетные денежные фонды, тем
самым огра­ждать эти потребности от значительного недофинансирования.

Впервые внебюджетные фонды стали создаваться в нашей стране
в начале переходного периода к рынку на базе Закона «Об основах бюджетного
устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (от 10 октября 1991 г.).

В дальнейшем процесс их создания и функционирования рег­ламентировался
следующими Законами Российской Федерации:

• «О местном самоуправлении в РСФСР» (от 6 июня 1991 г.);

• «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и
использованию внебюджетных фондов, представительных и исполнительных органов
государственной власти, рес­публик в составе РФ, автономной области, автономных
округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного
самоуправления» (от 15 ап­реля 1993 г.);

• «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в
Российской Федерации» (от 12 августа 1995 г.);

• «О финансовых основах местного самоуправления в Рос­сийской
Федерации» (от 23 сентября 1997 г.);

• Бюджетным кодексом РФ (от 31 июля 1998 г.);

• законодательными актами, на основе которых были соз­даны
отдельные внебюджетные фонды.

Решение об образовании государственных внебюджетных фондов
принимают Федеральное Собрание РФ, а также пред­ставительные органы субъектов
Федерации и местного само­управления. Подавляющее число внебюджетных фондов
нахо­дится в собственности государства и муниципальных образова­ний, но
является автономными. Они имеют строго целевое на­значение и создаются под
конкретные программы, имеющие общегосударственное, региональное или местное
значение, для осуществления которых бюджетных средств недостаточно и не­обходимы
дополнительные финансовые ресурсы, мобилизуемые как в регионе, так и за его
пределами.

Федеральные внебюджетные фонды формируются за счет сле­дующих
источников:

• специальные целевые налоги и сборы, установленные для
соответствующего фонда;

• отчисления от прибыли предприятий, учреждений и ор­ганизаций;

• средства бюджета;

• прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой
фондом как юридическим лицом;

• займы, полученные фондом у Центрального банка РФ или
коммерческих банков;

• иные не запрещенные законом поступления.

Ведущая роль принадлежит государственным социальным вне­бюджетным
фондам:

• Пенсионному фонду РФ (ПФ РФ);

• Фонду социального страхования РФ (ФСС РФ);

• Государственному фонду занятости населения РФ (ГФЗН РФ).

Одновременно с социальными были созданы другие вне­бюджетные
фонды. Крупнейшими из них были:

• дорожные (федеральный и территориальные) фонды;

• воспроизводства минерально-сырьевой базы (федеральный и
территориальные). Впоследствии значительная их часть была консолидирована в
бюджеты.

В состав бюджета они включатся отдельными разделами, т. е. в
виде целевых бюджетных фондов.

Внебюджетные средства — это денежные средства государства,
имеющие целевой курс назначения и не включаемые в бюджетную систему. Однако
институциональные преобразования экономики Рос­сии потребовали расширенного
толкования этого термина с позиций наличия в экономической среде иных форм
собственности, включая частную. Поэтому внебюджетные средства включают денежные
и иные виды средств всех форм владения, использование которых не
регламентировано бюджетным законодательством.

Столь широкая трактовка внебюджетных фондов может быть
выведена из названия этого финансового феномена — любые средства, не входящие в
состав бюджетов. При этом наблюдается большое разнообразие внебюджетных фондов.
Ряд государствен­ных внебюджетных фондов аккумулирует средства, адекватные
бюджетным, и поэтому их внебюджетность формальна и во многих случаях
малообоснованна. Часть фондов, возникших как внебюджетные, была консолидирована
в бюджеты и это создало институт целевых бюджетных фондов.

Значительная часть внебюджетных фондов — юридические лица,
но некоторые из них — это лишь средства на внебюджет­ном счете, управление
которыми поручено существующим структурам (федеральным, региональным, муниципальным,
об­щественным или даже коммерческим структурам).

Внебюджетные фонды помимо деления по принадлежности и
инстуциирования в зависимости от решаемых ими задач мож­но классифицировать по
цели создания, периоду функциониро­вания, охвату проблем.

1) В зависимости от целей создания внебюджетные фонды
подразделяются   на:   экономические,   социальные,   научно-технические,
внешнеэкономические, экологические, культурно-просветительские и пр. Более
подробная классификация вне­бюджетных фондов может быть представлена в виде
последую­щего их подразделения по конкретным функциональным, отрас­левым и
прочим признакам. Например, группа экономических фондов включает следующие
фонды: инвестиционные, валют­ные, дорожные и другие, социальные фонды
охватывают фонды социального страхования, медицинского страхования, пенсион­ного
обеспечения, социальной поддержки населения и прочие.

2) В зависимости от предполагаемого периода функциониро­вания
программы или условно намеченного времени для осуще­ствления конкретных целей фонды
могут быть бессрочного, дол­госрочного или краткосрочного действия. Примером
фонда бес­срочного действия является экологический фонд, долгосрочного действия
— фонд регионального развития, краткосрочного — фонд помощи беженцам. Однако
деление это весьма условно.

3) По охвату проблем внебюджетные фонды могут быть об­щего
характера (фонд регионального развития) и более конкрет­ного характера
(например, фонд развития автомагистралей в республике, крае или области).

Возникновение института внебюджетных фондов не получи­ло
однозначной оценки. Не случайно уже в законе о бюджете на 1995 г. ряд внебюджетных фондов был консолидирован в бюд­жет в виде целевых бюджетных фондов. Итоги
деятельности данных фондов по-разному воспринимаются специалистами. Столь же
противоречиво выглядят и рекомендации по дальней­шему их развитию и управлению.

Так, по мнению некоторых специалистов существующая форма
акционирования государственных социальных внебюд­жетных фондов ничем не
отличается от бюджетной. Указанные фонды, на их взгляд, являются специфическими
функциональ­ными бюджетами. Разница лишь в том, что обычные бюджеты
функционируют в административно-территориальных рамках, а Пенсионный фонд — в
рамках определенной функции. В связи с этим достаточно принять законодательные
решения, запре­щающие в рамках бюджета использовать целевые платежи на иные
нужды, иными словами — образовать целевые бюджетные фонды. Тогда бы не
потребовалось создавать автономные вне­бюджетные фонды.

Отдельные внебюджетные фонды явно тяготеют к страховым фондам
и хотя на данный момент ими не являются, динамика изменений не вызывает
сомнений — в недалеком будущем они утратят бюджетную природу. С другой стороны,
часть внебюд­жетных фондов изначально ничего общего не имела с бюджета­ми как
по источникам доходов, так и по механизму их аккуму­ляции, а также
организационно-правовой структуре управления средствами и другим признакам.
Это, например, внебюджетный фонд развития жилищного строительства или некоторые
отрас­левые фонды, образованные на добровольных началах.

Из всего этого следует, что внебюджетные фонды как субъ­ект
государственной финансовой системы не являются однород­ными и не обладают ни
всеобщими преимуществами, ни недос­татками в сравнении с бюджетной формой
существования. Они могут возникать и ликвидироваться лишь в связи с определен­ными
условиями, их предопределяющими, или отсутствием та­ковых.

.

Назад